国有资本投资、运营公司出资人与管理者权责如何细分？

近年来，我国国有资产监管机构积极贯彻改革方针，陆续发布了以管资本为主推进职能转变的方案、实施意见，以及授权放权清单等，重新界定了履行国有资产出资人职责的重点、内容和路径，国有资本投资、运营公司已成为国资监管方式由“管资产”向“管资本”职能转变的主要抓手。但在推动落实的过程中，一些理论与实际问题仍值得重视，需要进一步细化措施。

首先，要清晰认识国家出资人的股东职责。国有资本投资、运营公司接受国家所有权政策制定机构的公共管理，与国资委是委托代理关系、与控参企业是股东与公司的关系，其运行机制可以参考汇金模式、借鉴淡马锡模式：国有资本投资、运营公司按照《公司法》赋予的 11 项股东职权，选派专职股权董事，通过公司治理渠道、以市场化方式参与和影响控参企业的重大事项决策，实现国有股东“人格化”、做“积极股东”，但不干预控参企业日常经营，控参企业则实行完全市场化的经营机制。在职能转变中，国家出资人既要坚决主动地放弃不合时宜的审批，又要大力提升专业履职能力，成为清醒、审慎、懂行并且具有国际眼光的股东。

其次，要正确认识国有资本投资、运营公司的作用。国有资本运作平台不等于政府投融资平台，需要国有资本投资、运营公司紧密围绕子公司层面的产业经营筹划资本运作，特别是国有资本投资公司还处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，需要推动产业集聚、参与国际竞争，这决定了国有资本投资、运营公司必须兼具产业规划与资本运作的能力，很大程度上要成为传统产业集团公司总部的“升级版”，而绝非一个经营权下沉的单纯持股管理平台。

再次，要确立国有资本投资、运营公司管控模式，并厘清“国资委-国有资本投资、运营公司-子公司”的权责边界。政府或国有资产监管机构应科学界定监管边界，厘清职责界限，建立监管清单和责任清单，加强事中事后监督，确定国有资本投资回报标准，指导企业完善内控体系建设，通过投资问责、审计监督、业绩考核监督和纪检监察监督等监督评价手段，保障国有资产安全。试点企业董事会依据授权履行部分出资人职责，具有维护股东合法权益的责任，依据改组组建方案和公司章程对所出资企业行使股东职权，确立以投资收益考核为主的管理方式，完成国有资产保值增值任务。

国有资本投资公司可建立以战略目标和财务效益为主的管控模式，实行“小总部、大产业”的管控格局，构建“资本层—资产层—生产经营层”三级管控体系。公司总部负责整体发展战略、重大投融资、资本运营、财务监管、风险管控、绩效评价和党组织建设等事项，将下属企业除投资管理、产权管理、企业改制、股份变动涉及的特别事项外的资产经营权和管理权全部下放。国有资本运营公司可建立财务管控模式，构建“精干总部—专业运营平台—参股企业”管理架构。公司总部主要负责资源整合、资本运作、监督考核和党组织建设等方面职能，逐步将下属企业的经理层人员市场化选聘权、薪酬分配权和一定限额内的投资审批权等下放。

最后，构建大监管体系以解决国家出资人与管理者之间信息不对称问题。信息是出资人监管的基础。当前，国有企业规模越来越大，经营授权越来越多，国家出资人与管理者之间信息不对称的矛盾也越来越突出。因此，有必要做出相应的监管安排。一要提升财务会计信息质量。为了削弱经理人对财务审计结果的影响，对公司外部审计机构的选聘出资人不宜过多放权，应当考虑在公司章程中明确由股东会决定选聘年审会计师事务所的相关机制。二要获取必要的经营管理信息。出资人不干预企业自主经营，不等于就要对企业经营管理不闻不问。监管向管资本转变，传统行政式的企业请示报告制度已不合时宜，出资人应当更多按照《公司法》和公司章程约定落实知情权。对于发现有损股东利益行为的，国家出资人必要时可依法提议召开临时股东会，尽早纠正挽回损失。三要做好必要的治理管控安排。比如，完善派出董事、监事的定期沟通机制，做好日常信息搜集；通过公司治理强化扁平化管控要求，避免信息层层传递失真，等等。

新冠肺炎疫情暴发后，世界政治经济形势深刻变化，国有企业发展面临的风险和挑战剧增。在这样的形势下，国有资本投资、运营公司应立足出资人定位，统筹好经营性国有资产，审慎研判应对各类风险，抓住发展机遇，积极的落实国有资产保值增值责任，与各企业管理者协同作战，切实推进国资治理体系和治理能力现代化。

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