“十四五”下我国城投公司转型发展趋势与路径抉择

在世界经济发展前景依旧不明朗、国际金融市场依旧跌宕起伏以及“十四五”规划编制的特殊背景下，城投公司的发展与城市整体发展的大格局息息相关。城投公司作为我国市场经济发展、城镇化和城市经营的必然产物，是城市建设体制改革特别是城建投融资体制改革的必然结果。其作为政府推进城市建设、改进民生的重要手段，在社会发展过程中一直发挥着举足轻重的作用，特别是党的十九大以来，我国城投公司对照以一流状态建设一流城市的要求，结合城投实际，必须在加快城市国际化、实施国家整体发展战略、推进创新驱动发展、城市治理体系和治理能力现代化等方面依然起着关键的作用。与此同时,随着我国城投公司的不断发展,也出现了一些需要关注的诸多问题，诸如常见的负债较多、难以获得足够的融资、对财政和土地依赖性强、偿债压力逐步增加等,这在一定程度上已经开始危及到国内金融市场的稳定和国家经济安全。在此大的背景下，城市兴，城投方可兴；城市败，城投则必败。“十四五”时期是我国“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，也是全面开启社会主义现代化强国建设新征程的重要机遇期。城投企业在“十四五”时期面临的内外环境会更加复杂。那么，如何才能使我国城投公司在转型过程中朝着健康永续发展为此，仁达方略以“十四五”规划编制下我国城投公司转型发展的趋势与路径抉择为题，对此问题进行深入分析和研究：

一、当前我国城投公司转型发展面临的困境

我国城投行业经过多年来的发展，一度凭借政府信用和城市土地等资源，主动承担起国家保增长的任务，对于促进地方经济发展和金融服务地方发展起到桥梁作用。但是，由于种种原因所致，使得近年来，随着国家经济不断发展，政府各种积极投入各种项目的建设，资金需求量缺口不断加大，导致地方政府债务规模不断上涨。据财政部数据显示，截止2019年6月末，地方政府债务余额已突破20万亿元，虽在限额范围之内，但还是存在潜在的风险，以至造成一些地方政府为了保住当地的经济增长速度，不断上马各种建设项目，资金需求量巨大，借债搞项目的冲动强烈。再加上地方政府承担的教育、医疗、养老、水利等各种民生项目也越来越多，资金缺口也不小，大都只能依靠借债才能举办。从近3年地方政府债券发行节奏看，明显呈现出不断加速的走势。据财政部数据显示，2019年1-6月，全国发行地方政府债券28372亿元，较2018年同期增长了101.1%。明显高于国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值（90-150%）的最上限，超出了可控范围。为了顺应政策环境变化，城投公司必须进行市场化转型，通过提升公司盈利能力，创造稳定的经营性现金流，分担财政偿债压力，弥补城建资金缺口，为城市建设和发展提供更有力的支持。具体而言，目前我国城投公司转型发展主要遇到下列几个方面的困境：

1.行业政策趋紧，融资渠道不畅。近年来，国家陆续出台了系列融资平台管控政策，特别是50号、87号、23号这三个文件的颁布，对城投公司传统的融资渠道和融资模式进一步提出了新要求，要求其防范存量债务资金链断裂，按照“穿透原则”和“还款能力评估原则”，评估城投公司的还款能力和还款来源，防范和化解地方政府债务风险。这就使得城投公司融资渠道日渐缩窄，资金面临很大的压力。

2.偿债机制缺乏，资源整合不充分。发行企业债是城投公司发展的另一个方向，但涉及发债额度和净资产数，这些都有硬指标的要求，门槛较高而且好多业务与相关主管部门职能交叉。历史负债较重，银行信贷议价能力不足。再加之我国部分地区城建基础设施建设部门机构设置比较混乱，管理层叠严重，没能高水平的利用城投公司资产庞大的优势进而创新创新融资渠道，影响了城投公司高水平发展的进程，进而使得一些中小城投公司资产负债率过高、造血功能不足，盈利能力不足，缺乏持续经营动力。如果不及时处理好这些问题，必将给城投公司的持续发展和后续融资带来诸多风险。因此，当前的这种靠负债融资的方式不但不能做到融资渠道的多元化，也会影响城投公司的发展。

3.城投公司没有很好地利用产权交易平台来盘活资产，对于资产的运作显得经验不足。经过长期的历史积累，我们形成的巨量的存量资产，而这些在现有的城市资产中占有较大的比重。我们以前的政府和相关主管部门既是“运动员”也是“裁判”，从而造成了这一部分的国有资产产权不明确，业主不明确，权责不清晰，这就造成前期立项时积极争取，建设时大干快上，但是当建成后却出现了管理真空的尴尬局面。那么，到底怎样才能在资本市场上运用企业上市、转让、重组等手段做好风险控制呢，这是当前我国城投公司必须解决的一个重要问题。

4.经营体制欠缺，健康发展受限。一方面，城投公司主要负责人一般都是由政府部门的领导兼任，政府部门会直接参与城投公司的管理，城投公司大多承接的是政府的指令性任务，盈利性较弱；另一方面城投公司绝大部分业务的开展需要依靠政府，融资需要政府兜底，严重缺乏行业竞争实力。目前城投公司普遍存在政企不分、主业不明、激励机制缺乏、市场化选人用人制度欠缺，核心岗位所需的技术型人才流失等问题。在当前激烈的市场竞争中，城投公司不转型，则很难实现可持续发展的目标。

二、当前我国城投公司转型的主要动因

1. 政策变动倒逼平台转型。所谓城投公司转型，即是政策不利变动的改革倒逼。同时也是在国有资产改革背景下平台朝着市场化、可持续发展的自我救赎。随着地方投融资平台的快速发展，政府部门日益认识到加强监管的重要性。为此，近年来，国务院、银监会、财政部等相继出台多个重要文件，以此规范地方政府投融资平台的运作管理，也为平台转型提供了一定的内生动力。

2.城市发展需要有利于服务地方经济建设。由于政策的滞后效应，城投公司在短期内完全剥离政府融资职能的可能性很小。因此，城投公司在很长一段时间内将仍然是地方政府推进城市发展和城镇化水平的重要载体。从目前情况来看，政府投融资平台的政府性融资职能逐渐剥离，平台公司本身的传统融资难以得以延续发展。随着我国城镇化率的提升和城市基础设施建设的不断完善，城市发展阶段已经由重建设向重运营转变，城市运营、城市管理是未来城投公司发展的重大机遇和挑战，城投公司城市运营职能会不断加强。无论转型前后，还是转型过程中，也不论不同阶段采取何种投融资模式，平台公司的投融资职能都始终存在且为当地政府的城建和经济发展服务，亦要往这个方向倾斜。因此，各级地方政府都应该对平台公司的发展和转型给予高度的重视和大力的支持。

3.公司生存发展需要平台转型。过去一度的重建设轻运营、重融资轻管理的运作模式导致政府投融资平台缺乏自身现金流创造机制。政策倒逼以及政策倒逼下的政府政策和资源支持的减少，要求政府投融资平台必须进行内部体制机制的变革和市场化转型。现金流是企业的生命线，尤其是对亟需实现市场化转型的平台公司而言。打造现金流，寻找赢利点，为企业的生存和发展而战，平台公司转型势在必行。

4.城投公司转型需要有利于吸引社会资本。现金流是企业的生命线。过去曾一度采取重建设轻运营、重融资轻管理的运做法，结果导致城投公司缺乏自身现金流创造机制。城投公司作为金融机构与地方政府开展银政合作的主要抓手，应当在满足监管政策的前提下实现政府资源科学配置、准公益性项目财务平衡、融资平台市场化运作，将城投公司打造为融资、融智、融制、融商的综合载体，方可吸引社会资本参与地方经济建设。

三、城投公司转型发展三种趋势

近年来，城投公司的转型走到了十字路口。根据近3年来国家债务审计数据表明，其中平台公司7170个。随后43号文出台，一时间，风声鹤唳，行业同病相怜之际，公司债新政出台，城投公司曙光重现；2015年，国企改革顶层设计出台，随之PPP异军突起，城投公司又找回了往日的熟悉轨迹和活力，基金、非标一个个隐患从此深植各地，50号文件的出台，却扎扎实实的惊醒了城投人。非改即消，路在何方？

城投公司作为一个中国特色的产物，上没有部委，下没有厅局，但是城投公司却是中国政府体制内唯一的一个利他因子，不局限于单独部门的任务与利益，致力于城市的整体发展。也正因为如此，城投公司深受各地政府领导青睐，在现有地方发展和政绩考核体制下，地方政府有着足够的原动力，将优质资产注入城投，从而推动四资的循环发展。但是城投公司在通往市场化经营的道路上，其命运确实出现了很大的不确定性，如果需要对其未来的发展尤其是2020年地方政府债务置换结束后做出一个展望的话，我认为整合发展是一个方向，板块重构是一个方向，另一个是集团管控。

1.第一种趋势是整合发展。股权整合往往是企业做大的第一步，毕竟没有了政府的显性信用支持，城投公司首先需要在适应新环境中维持过去债务滚动能力，才能继续讨论降低债务成本、企业持续发展的问题。对于城投公司这种不以盈利最大化为目的的特殊类经营企业而言，其存在的必要性就是如何化解部分城市投资项目弱盈利甚至不盈利与真正市场化之间的矛盾。所以规模优势对于缺乏盈利能力的城投公司来说，仍然是维持持续融资能力的前提。因此，整合发展的第一步就是借助于规模优势淡化公益性色彩、提高企业市场化经营潜力，在稳健经营的基础上再以业务扩展为方向成立新的子公司，进一步多元化经营领域。

2.第二个趋势是板块重组。城投成立以来，我们一直戏称为三代公司，代融资、代建设、代还款，显然从43号文、50文以来，这种模式已不可持续，因此我认为一个地级市最多一到两个平台，一个县域打造一个主平台，从职能上来讲，主要两大块，资产运营的平台，资本运作的平台。虽然这次剥离的是政府性融资职能，但是成就的是平台公司全面服务城市的崭新格局，因此城投公司转型的基本出发点肯定是转型不转身，其发展模式我认为是走市场化道路。一方面要从资产管理到资本运作转移。在未来，平台公司应在不断加挖掘城市潜在资源开发，做好资产经营的基础上，逐步走向资本运作。另一方面是单一业务板向多元布局业务转移。随着逐步剥离平台公司的融资职能，平台公司将向自负盈亏的企业实体转变，根据这些年的实践经验，平台在进行业务拓展时，应重点介入与城市发展关联度高，且自身具有一定比较优势的业务领域，如地产开发、工程建设、资产经营与资源开发、文旅及金融投资等。

3.第三个趋势是集团管控。其实和板块重构是一脉相承的，过去城投人靠着信仰在工作，与公务员、事业单位相比，5+2，白加黑是常态，尤其是大项目启动或大资金融入期间，更是连轴转，但是工资体系一直参照事业单位，这种付出与回报，权与责的倒挂现象一直没有解决，直到2015年国企改革顶层设计出台，部分地方才开始谋划城投管控模式的转型，简单来讲，可以从下列三点入手：一是建立市场化的法人治理结构，政企分开，将企业的天职属性归还于企业；二是搭建科学的内部管控体系；三是构建合理的市场化薪酬体系，对城投公司的人才结构一定要结合行业特点以及行业数据，政策的监管、区域的薪酬数据以及自身的权责体系，综合确定，也就是我们专为城投类企业设计的四叶模型。

相信通过上述三个层面的转型，我国城投公司必将呈现这样一种状态，具备较为完善的公司运作机制，融资平台的功能得以充分发挥，对下属企业的产业规划和布局形成框架，建立起规范的公司治理结构，成为资产规模大、专业化水平强、市场影响力显著的公司，在肩负基础设施建设及战略性投融资任务的同时，自身价值得以充分的体现，形成产业投资与资本运营的良性循环，实现从政府投融资平台到城市综合运营商的转变。

四、城投公司转型发展的路径抉择

对于城投公司而言，其转型发展应该逐步朝着多元化方向前进。按照“少而精”的原则，以“融资及债务管理”+“实业”+“投资”的思路，积极打造稳固的实体经营内循环，有效争取政府给予优质的城市公共资源，并调整业务格局，重点发展“城市资产管理”、“城市资源开发”业务板块并积极培育“投资及其他业务”业务板块，通过业务板块的发展壮大，支撑“融资及政府债务管理”业务板块的正常运转，逐步形成各个业务板块的核心竞争力和明确的盈利模式，不断提高偿债能力，打造综合性的城市资产管理和公共服务提供商。不断拓展金融投资领域，进一步强化其在城市基础设施建设以及资源开发方面的优势。利用资本，采取多种方式来进一步优化企业运营的各个业务板块。进而形成多元化经营框架，在运营过程中不断完善，以此来构成良好的盈利能力，促进企业可持续发展。

1.业务转型路径选择。业务转型是城投转型发展的重中之重。业务转型方向必须与公司总体转型方向相一致，并在未来的发展中支撑总体转型目标的实现。当前我国城投公司的业务转型路径选择应当从如下几个方面入手：一是按照“市场化运作、专业化发展、多元化经营”的指导思想，通过大力整合和经营现有业务、积极探索和涉足其他优质业务等手段，利用现有产业优势并充分结合城市资源禀赋等因素，构建基建、环保、水务、地产置业、城市资源运营、旅游养老、片区开发、金融担保、能源投资等多业务协同发展，凸显城市产业特色的产业布局和发展模式；二是按照重点发展、大力培育、维持现状和剥离退出“四个层次”进行业务区分，针对不同业务板块构建高效的商业模式和科学的运营模式，逐步打造各产业板块的核心竞争能力；三是确立“城乡一体化”战略思维，有意识的把基建、环保、水务、地产置业等核心业务进行适时的区域外的扩张，力争实现省域内的跨区域发展；四是引入战略投资者，推行混合所有制，进行市场化运作；六是将公益性和盈利性项目区别经营，以市场的思路经营管理，从股权比例、激励机制等方面做出市场化的安排，整合优势资源在盈利性业务上发力；六是顺应当前国家大力推进政府和社会资本合作方面的形势，应将积极参与PPP和企业自身的转型发展二者紧密的结合起来，实现从最初的履行政府出资方职责、获取股权收益向作为社会资本方投资运营区域城建项目的角色过渡和转变。

2.管理转型路径选择。配合城投总体转型与业务转型目标的实现，遵循“专业化管理，集团化管控”的原则，通过高效的组织管控模式，形成高效运作的集团组织管理体系，有力保障转型发展的战略实施。管理转型的路径选择确立如下:一是结合本轮国家推进国有企业改革的要求，构建以管资本为主的国有资产监管体制；二是合理处理政府和市场、政府和公司的关系；三是建立健全公司治理结构和组织架构；四是实现对下属子公司从单纯合并报表到实质管控的飞跃；五是设立内部资金结算中心；六建立差别化绩效考核与薪酬体系。逐步建立分业经营的业绩考核与薪酬体系，完善激励约束机制。根据行业标准、市场水平及经营业绩设计薪酬与考核体系，采取有重点、差别化的薪酬绩效考核政策，以此激发内部职工积极性和吸纳外部有价值的员工的加入。加快实行职业经理人制度，按照市场原则选拔或聘任职业经理人。同时深化企业内部人员管理制度改革，逐步建立“内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减”的竞争激励机制。

3.投融资转型路径选择。正如李克强总理在《2016年中央政府工作报告》中提到的“深化投融资体制改革，继续以市场化方式筹集专项建设基金，推动地方政府融资平台转型改制进行市场化融资，探索基础设施等资产证券化，扩大债券融资规模”，这为地方政府投融资平台融资渠道提供了新的方向。通过对新形势下公司外部宏观环境、内部投融资和资产财务状况的分析，确立投融资转型路径选择如下：一是通过股权转让、合资合作、资产证券化等多种方式引入社会资本，积极运用PPP模式重点支持市县乡镇一体化基础设施和市政公用项目的建设与运营；二是积极筹划和设立政府引导型或项目融资型城建发展基金；三是积极探索在国家政策新要求下的与专业金融机构的融资合作模式，可通过与社会资本合作、发展担保机构、村镇银行及小额贷款公司等，为当地中小微企业开展融资服务；四是不断培养和提升下属子公司的融资能力；五是强化融资风险控制。要制定科学的融资策略，要充分考虑融资成本、融资时机、融资方式、融资规模等一系列重要问题，将融资风险降到最低。逐步建立各项债务监控和预警机制。

五、转型发展风险和应对措施

从90年代发展至今，我国城投公司发展迅猛，大量的区县级城投公司，早已失去了造血功能，是一种不可持续的发展模式。城投公司投资规模越来越大，负债率越来越高，很多城投公司的负债率超过了80%，负债规模已经超出了地方财政的偿还能力。作为跟随和推动市场经济改革的产物，目前城投公司转型发展面临下列一些风险和应对措施：

1.政策风险和应对措施。平台公司转型是顺应国家关于投融资体制改革、地方政府性债务管理、国有企业改革等政策的需要，因此，转型发展的方向必须要保持与国家及地方政策导向的一致性，及时根据政策的变化进行调整，明确可为与不可为，否则将面临政策风险而导致转型失败。因此，应采取这样两个方面的应对措施：一方面对平台转型涉及的相关政策进行梳理，把握政策精髓，并随时跟踪政策动向，以便对公司发展方向做出及时调整；另一方面要争取政府政策上的支持，减少转型的阻力和压力。

2.资产整合风险和应对措施。平台公司转型过程中将会涉及到资产划转、置换、并购等，将面临资产整合的风险。对于市域范围内的国有资产资源整合，由于涉及利益部门多，协调关系复杂，整合难度大，即使划转或置换成功，往往只是形式上的整合，平台公司对下属划转企业并无实质管理权，多头管理显然不利于下属企业及平台公司的发展。对于并购重组的外部企业，重组后由于主客体在体制、文化等方面的不一致，可能导致并购企业员工丧失认同感，从而影响并购的效果。这就需要采取下列三个方面的应对措施：一是在市政府层面给予大力支持，打破部门间的利益格局，在更高的层面主导和推动城投的转型；二是根据下属企业的类型，设置不同的管控目标，对于短期内无法达到实质控制的，设置过渡期解决事企交叉重合、人员资产部分等问题；三是对于外购企业，要及时沟通和融合，形成共同的文化观和价值观。

3.企业定位风险和应对措施。平台公司要实现转型发展，必须要调整职能定位、拓展业务板块、转变运营模式、创新盈利模式。城投原先作为地方政府融资平台公司，其在当地基础设施建设和市政公用业务较为成熟，但是要进入新的市场领域或新的业务领域，新的企业形象和定位在较短时间内恐难以被社会公众认，甚至难以被当地政府及公司管理层认可。这就需要采取下列两个方面的应对措施：一方面结合当地资源禀赋和发展机遇，充分利用特有的资源优势，布局业务板块，实现产业链横向/纵向拓展；另一方面企业定位及业务发展规划事先得到市政府及企业管理层的认可。

4.观念转变风险和应对措施。平台公司从“融资导向”向“经营导向”转化，这是公司管理层及所有员工需要转变的观念，如果大多数员工在理念上不能适应转型的要求，那么转型效果不可避免会受到影响。短期内员工对于转型的重要性和必要性可能会有初步的认识，但真正梳理与企业战略转型向适应的全新理念，尚需一个过程。这就需要采取下列两个方面的应对措施：一方面短期内通过宣传、教育、组织讨论，引导员工观念转型；另一方面长期来说，需要塑造全新的一种企业文化，以适应转型发展的需要。

5.人力资源配置风险和应对措施。平台公司转型后的业务板块、运营模式、管理方式等较转型前都有较大的差异，这就对人力资源的素质提出了更高的要求，如果没有良好的人员支撑，再好的战略也是空谈。现有员工人数较多且结构单一，绝大多数员工面临业务、技术、观念等方面的挑战，无法适应新业务拓展的需要。同时如果涉及下属企业改制的，还将面临着员工安置风险。应对措施：一是合理配置现有人员，做到“人尽其才”，并通过培训、学习等提高员工综合素质；二是通过市场化方式引进人才，适应新业务发展的需要；三是涉及企业改制的，需要妥善处理好员工安置问题。

6.合规性风险。平台公司转型发展中涉及的资产重组、企业改制、资本运作等，要严格按照相关的法律法规执行，否则将面临法律风险。同时，城投作为国有企业，还要符合国有资产管理相关规定，在国有资本退出中，要防范由于程序、制度执行不到位导致的国有资产流失风险。其应对措施是：一是熟悉相关法律法规，按照规范程序操作；二是与当地及上级政府保持沟通联系，既要争取政府及相关部门的支持，又要保持合法合规。

六、研究结论及未来展望

综上所述，在当前我国经济体制改革不断深化的大背景下，“十四五”时期中国经济发展最大的底气在于大规模优质的人力资源和广阔的国内市场；激活、做大国内市场的关键在于开启“从4亿向14亿”的历史性跨越，从而在全面建成小康社会的基础上为“2035目标”的实现打下坚实基础。这就对城投企业的发展提出了挑战，企业必须适应形势发展需要，积极推动战略转型，而资本运作与投融资能力建设具有重要的支撑作用，如果在这方面缺乏针对性和系统性，必然会制约战略转型的步伐。这就需要企业在实施战略转型的过程中，一定要更加深刻认识到资本运作与投融资的重要性，特别是要着眼于解决资本运作与投融资存在的突出问题，积极探索，大胆实践，特别是要在强化资本运作与投融资意识、完善资本运作与投融资机制、创新资本运作与投融资模式等诸多方面认真加以改进，努力使企业资本运作与投融资能力得到显著提升，为企业顺利实施战略转型创造条件和奠定基础。由于我国城投公司的政府融资功能逐渐地剥离及地方监管机制的不断收紧，城投债不再允许以财政资金作为偿债资金来源，预计未来城投自身资质的重要性将逐步在城投债的定价中凸显出来。就目前我国整体经济市场化发展的大趋势和城投公司去平台化转型而言，从某种程度上未来的城投债违约也许可看成一个正常的国企违约。虽然作为第一只城投债具体在什么时候以哪种方式在什么区域违约尚无法定论，但可以肯定随着其隐性信用支持的削弱，将对市场的估值造成一定的冲击性。而未来的平台公司转型将会给当地经济带来新的资源，形成地方经济发展带来的良性循环，为新形式下的平台公司铸造新的辉煌历程。

（仁达方略管理咨询公司高级研究员陈玉荣）