从管资产到管资本——国资监管政策解读

仁达方略研究中心· 国资监管课题研究

国办发〔2017〕38号

转变国资委职能一直是国企改革的“重头戏”，方向为从“管经营”转变为“管资本”，而国资委经营放权从管人、管事、管资产转变为管资本是改革的核心议题。

4月27日，国务院办公厅关于转发《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》（国办发〔2017〕38号），其强调以管资本为主的职能转变，科学界定了国有资产出资人监管的边界，明确了国资委具体职能定位，清晰了监管层权力和责任清单，核心目的就在于调整优化监管职能和方式，放权搞活国有企业。未来管企业的模式将彻底被取代，以国有资本投资运营公司为主要平台的管资本将成为主旋律，企业由此获得更多的经营自主权。

《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》这一国改纲领文件颁布，标志着国企国资改革向前迈进了重要一步。

政策解读

仁达课题组系统梳理了十八届三中全会以来党中央、国务院推进国企国资改革一系列重大政策脉络，研读领会《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》 (国办发〔2017〕38号)政策实质精粹，进行如下解读。

《方案》核心要点可以归纳提炼为：明确国资委定位是前提，经营放权是核心内容，职能转变是重要任务，加强党的建设是特色。

解读一：简政放权、放管结合，这是改革的核心议题

上图所示：《方案》在指导思想上，突出“简政放权、放管结合”，强调“以管资本为主加强国有资产监管，加快实现以管企业为主向以管资本为主的转变”，这是改革的核心议题。

解读二：准确定位、科学界定国资监管边界—“管资本”基础和前提

上图所示：《方案》基本原则规定，“坚持准确定位。科学界定国有资产出资人监管的边界，国务院国资委作为国务院直属特设机构，专司国有资产监管，不行使社会公共管理职能，不干预企业依法行使自主经营权。”

该项规定是整个 “以管资本为主推进职能转变”的基础和前提。只有明确了国务院国资委的职能定位，才能在未来的改革中划清权力和责任的界限，真正建立出资人监管的权利和责任清单，健全监管制度体系，防止国有资产流失。

解读三：放权是核心内容——强化3项管资本职能，精简国资监管事项

《方案》提出要强化3项管资本职能(完善规划投资监管，制定央企国资布局结构整体规划;改进投资监管方式，探索实施特别监管制度；落实企业投资主体责任，开展第三方评估等)，精简43项监管事项，其中取消事项26个，下放事项9个，授权事项8个。

此次放权更强调企业自主决策，明确了国资委具体职能定位，清晰了监管层权力清单，给予了企业更多经营自主权，国有企业的活力将进一步释放。

解读四：国资委新设三大监督局，打造国资监管闭环

2016年10月26日，国资委宣布新设三大监督局，代替原监事会工作局，具体负责监事会反映问题的深入核查、分类处置、整改督办工作，组织开展国有资产重大损失调查，提出责任追究意见。

根据国办发〔2017〕38号文件，此次国资委整合内部资源，设立三大监督局(监督一局、监督二局、监督三局)，带有政府部门、权力部门的性质。以国资委党委会和主任办公会、分管委领导、监事会主席为主体，形成领导决策、协调处置、监督报告等"三个平台"。监督局将会与监事会形成"一前一后" 监管闭环和互相配合的关系，由此实现“监事会发现问题，监督局解决问题”。

三个监督局、国有资产投资公司试点的设立，反映了国务院国资委“管经营”的机制在弱化，“管资本”机制得到强化，国资委正在向监管者角色靠拢。

解读五：精简放权与完善国企法人治理结构结合五项举措

《方案》特别强调要将精简监管事项与完善国有企业法人治理结构相结合，落实企业的财产权和经营自主权，激发企业的活力，提高监管效率，并在此过程中坚持党的领导。

这是改革的核心要义和最终目的，只有确保国有资产保值增值和搞活企业共同实现，才是此次改革的真正胜利。

解读六：改进、创新国资监管方式、手段

上图所示：按照事前制度规范、事中跟踪监控、事后监督问责要求，创新监管方式和手段，更多采用市场化、法治化、信息化监管方式，提高监管针对性、实效性。

解读七：国资委“三层结构”监管打造“市场化出资人”

上图所示：根据中发[2015]22号，国有资产管理架构由“国资委—国有企业”两层(级)变为“国资委—国资投资运营公司—经营性国企”三层(级)结构，真正实现政企分开、政府和企业剥离，从“管资产”向“管资本”转变。

《方案》实践价值及政策影响

在我国，国资监管、授权经营体制改革仍处于由传统“国资委—国有企业”两层结构向“国资委—国有资本投资运营公司—混合所有制企业”三层结构过渡阶段，改革进入深水区攻坚区后，出现一些深层问题，究其根源在于体制垄断、国资监管方式、手段和管理模式制约。

从十八届三中全会决定发布到2015年“1+N”总体实施方案出台，从2014年国资委首批“四项改革”试点到2016年“十项改革”试点，国企改革实际效果，远未达到中央要求和社会期待。

一项针对37家省级地方国资委调查显示，各地方改组或组建两类公司主要遇到两方面问题。

数据来源：国务院国资委

上图所示：37家省级国资委改组或组建两类公司过程中，22家提到国有资本投资、运营公司定位难以确定，32家提到国有资本投资、运营公司的运营模式不明确，12家提到对国有资本投资、运营公司的监管模式还需探索。

国企国资改革深层矛盾问题突出表现：

上图所示：改组或组建两类过程中，主要出现几种典型错误倾向：33家省级国资委提到，要防止行政化，叠床架屋，增加管理链条，防止简单翻牌;20家提到防止资本投资、运营公司被虚化;11家提到防止影响企业活力。

仁达方略课题组认为：

“三层结构”监管体系下，国务院国资委职能定位不准、国资监管机构与国资投资运营公司平台之间的权责关系没有理清楚。这是造成国企改革迟缓、甚或止步不前最为突出问题。

《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》(国办发〔2017〕38号)发布，科学界定了国有资产出资人监管的边界，国务院国资委作为国务院直属特设机构，专司国有资产监管，划清国资监管的权力和责任界限，从制度层面消除国有资产监管存在“越位、缺位、错位问题”。明确了国资委的具体职能定位，清晰了监管层的权力清单，给予了企业更多的经营自主权。

《方案》落实，对加快调整优化监管职能和方式，提高国有资本运营和配置效率，搞活国有企业，“以管资本为主加强国有资产监管，加快实现以管企业为主向以管资本为主的转变” 具有重大实践指导价值，并将产生重要深刻影响。

<全文完>

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