【本文导读】中国的国有企业控制着大量资产，若考虑其所获补贴的幅度（低利率、廉价土地、低税率、资源获取的优先权等）这些资产的回报率极低。这主要是由于改革推动所带来的经营管理变化甚小。
中国的国有企业控制着大量资产，若考虑其所获补贴的幅度（低利率、廉价土地、低税率、资源获取的优先权等）这些资产的回报率极低。这主要是由于改革推动所带来的经营管理变化甚小。
下图展示了国有、国有控股（即国企重组）企业和非国有企业的资产回报率：国有控股企业资产回报率徘徊在-4至2之间，与非国有企业3至8的资产回报率相去甚远。
仁达方略认为：中国的国有企业在改革过程中还存在诸多问题。这些问题通过“事改企”这一类型体现的淋漓尽致。尽管事业单位从严格意义上讲不属于国企范畴，但事业单位企业化转型、国有企业改革过程中出现的问题却有着惊人的相似。我们对此做了专项研究，从“组织、人力、财务”三个层面论述“事改企”症结所在，并以仁达方略对国有企业20年来的服务经验，结合500余大型国有企业改革实践提出若干意见和建议。
一、组织问题：
1、管理体制行政化，事企交织导致政事不分。
由于长期的历史原因，事业单位一直由政府主导，政治性特点较强，行政性比较突出，这也从侧面反映了社会公共管理的弱化。政府部门通过指示、命令和条例等手段管理事业单位，政府主导着事业单位的发展方向，大部分事业单位没有单独行政权。
市场经济中，政府机关对事业单位拥有绝对的控制权，事业单位在人事行政和资源等方面都要依靠政府机关。政府与事业单位之间定位混乱，界限模糊，越位、错位现象交错，政事不分。改革后，虽然很多事业单位在名义上已经脱离的政府的“控制”，但还与政府在不同的领域有着联系，享受以前事业单位的待遇。政府和事业单位之间机构设置重复，浪费人力和财力。
2、改革不彻底导致无法适应社会变革。
在体制改革中，事业单位的改革一直是重点。虽然近几年来事业单位在岗位管理，绩效管理等方面加大了改革的力度，也取得了明显的成绩，但很多事业单位不能结合自身特点，不能适应市场经济的要求。不少事业单位在改革时重点关注的是精简人员，不能对本单位的发展进行长远规划。
3、计划经济沿袭，自我为政，资源配置单一化。
事业单位主要由政府以行政化的方式配置资源。计划经济条件下，事业单位属于政府的业务部门，每个事业单位都有自己专门负责的业务项目，直接归属直属政府部门的管理。资源配置不合理导致社会效益低下。事业单位的资源获得主要通过政府行政化的形式进行配置，投资重复，服务面窄，效益低。很多事业单位自我为政，资源配置浪费，降低了事业单位的资源利用率，服务水平不高。
二、人力问题：
1、人员众多导致财政负担过重。
不少政府在机构改革时将精简后的人员划分到事业单位。很多地区将事业单位变成行政单位裁减的接收地。据有关部门统计，当前我国有130多万个各种类型的事业单位，正式职工就有3000多万，而且还有很多非正式职工。这些事业单位的工作运行大部分还是依靠国家的财政，不论是人员的工资还是社保都是如此。如果按照当前的形势发展，事业单位机构膨胀，人员数量增长迅速，不论是国家还是地方政府都承受着巨大的财政压力。
2、吃大锅饭、浑水摸鱼现象依然很多
事业单位几乎有70%的知识分子和95%左右的医护人员和教师，职工队伍庞大。事业单位的工作人员与“公务员”在工资和级别的确定上差异不大，都可以划分到国家干部这个行列。
“浑水摸鱼”现象突出。事业单位转为行政单位后，不论在权力还是待遇上都有所提高。一些事业单位因此找关系，强烈要求划入行政单位，在一定程度上滋生了腐败现象的发生。
3、领导“官位”思想以及意识形态问题突出。
改革后，事业单位的自主权有了很大的提升，但主要负责人仍是政府任命。有些事业单位的工作运行仍然依赖政府。
一是“官位”思想严重。事业单位的运行模式与政府机构相差不大，事业单位的领导也享受较高的待遇。公益服务类事业单位改革后，脱离行政系统，一些人感到位置受到影响。
二是部分单位领导认识不到位, 存在求稳怕乱思想。主要表现在: 对改革的积极性不高, 有的有求稳怕乱的思想,不愿改；有的持观望态度，有等等看的思想; 有的甚至有抵触情绪, 致使改革进程较慢。
4、员工福利、待遇，尤其保险方面难以维持现状。
保险政策难以维持原状。事业单位转企之前，人员的保险主要由政府进行保障，与行政单位的待遇持平。进行转企后，相关职工的保险和保障待遇跟企业的经营情况有关。国家在此方面也没有明确的标准和规定，转企员工的待遇不能正常衔接，这在一定程度上增加了事业单位转企工作的难度。
三、财务问题：
1、隐匿、低估、政策缺失，国有资产流失严重。
国有资产流失是事业单位改革时常见的问题，主要有三种形式：“拟改制单位通过财务造假货‘小金库’等方式隐匿财产；资产评估不规范，国有资产（特别是无形资产）被低估、贱卖；审批及监管部门的工作不规范、不严格。”
资产、产权 ( 股权) 转让 , 没有通过产权交易市场采取招标、竞拍等形式公开交易。产权转让程序操作不规范,产权转让的交易过程不公开, 致使国有资产的处置不当。
2、改革资金筹集难度大, 影响了改革进程。
多数事业单位净资产较少, 有不少为负资产。少数单位资产存量较大, 但资产变现周期较长, 无法解决改制单位的职工身份置换、安置等资金。
四、事业单位企业化运作的相关对策：
仁达方略观点：无论是事转企还是国企改革，关键是要从政策面上实现准确分类，确保分类的合理性；其次，理清政府与事业单位的关系。国企亦然，要处理好政企关系，建立完善的董事会制度；最后，从改革成本着手，减小改革风险。国企改革成本降低关键是要多方参与，引入混改。
1、准确分类，确保分类的合理性
事业单位改革的前提是准确分类。分类是界定事业单位功能和性质的基础工作。不同类别的事业单位的改革模式不同，方向也不一样，直接决定了事业单位人员的命运。因此，事业改革中的分类问题是当前的一大难题。虽然中央已经将事业单位的分类进行了明确的规定，但由于各地区的情况不同，有很多事业单位的分类还是没有现成的法律依据。这些事业单位在进行分类时要通过大量的细致工作，深入的调研，宏观和微观两方面着手。针对某一功能模糊的单位，可以召开专家座谈会，吸取不同人群的意见，保证分类的合理性，减少改革的成本。如有必要的话，可以考虑引入第三方评价机构，结合政府和社会的力量，避免事业单位改革时可能出现的种种冲突，保证事业单位分类的中立性。
2、理清政府与事业单位的关系
在事业单位改革过程中，要“建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制是公益类事业单位改革最重要的内容之一。按照政事分开、事企分开和官办分离的要求，理顺政府与事业单位二者之间的关系。”改革后，事业单位和政府属于两个不同的机构和部门，不论是资产和职能上都要分开，并没有之前支配和管理的关系。政府的管理重点要放在宏观方面，对事业单位实行间接管理，主要履行监管的责任。事业单位原有的行政级别取消，变成独立的“法人”，拥有“法人自主权”。
3、从改革成本着手，减小改革风险
采取灵活实际的方法, 解决改制成本过高, 特别是提退人员费用过高的问题。有些改制前自收自支的单位, 运转不太正常, 平均工资不高。对其提退前的养老金发放, 可由单位和符合提退条件的职工签订养老金支付合同, 以低于正式退休的标准发放养老金, 待到法定退休年龄时, 再按照事业单位退休人员待遇执行。这样, 一方面降低了单位成本, 另一方面又不降低提退人员原来的待遇, 比较合情合理。建立事业单位改革专项资金, 明确事业单位改革资金筹集的渠道, 以促进事业单位改革的顺利进行。
仁达方略项目总监：张程凯
