如何动事业单位改革的“奶酪”

本文出自仁达研究院2016年6月最新推出的《研究月报》，主要讲解如何动事业单位改革的“奶酪”。

  2011年3月23日中共中央、国务院推出《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，拉开了事业单位改革的大幕。

  《指导意见》内容涉及到我国120多个万事业单位和3000多万事业单位工作人员，是“首个统领我国事业单位改革进程的顶层设计”。

  其中提出，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务3个类别：

  1、对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；

  2、对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；

  3、对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。

  今后，不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。

  截至2015年底，历经5年的事业单位分类改革绝大多数已经完成，但是，一些事业单位的性质还比较模糊：

  到底是从事生产经营活动的实业性质的，还是政府机构性质的？

  到底是公益一类性质的，还是公益二类性质的？

  各个事业单位自身的定位和上面给的定位有差别，所以还在“讨价还价”。

  以北京市为例，截至2014年底，1万多家事业单位中已有77%完成了分类，其中有0.5%为行政类、2.7%为经营类、87.8%为公益一类、9%为公益二类。

  北京市提出了以“备案制”，即通过减少对相应事业单位减少微观和直接的管理，增强事业单位的自主权。并且还将通过加大政府购买公共服务的力度，不再“增机构”、“增编”，逐步核减事业编制、安置相关人员。

  在生产经营类事业单位转为企业，即“事转企”过程中所面临的改革难点主要为：

一 是观念转变困难

  事业单位一直以来都是政府主管，不论是工资待遇还是管理模式上与国家机关相差无异。很多事业单位的人员也一直把自己视为政府机关人员，社会评价亦是如此。受到传统思维的影响，很多事业单位人员已经习惯了稳定的工作状态。

  在进行转企改革后，事业单位自主权加强，成为独立的企业和经济实体，自负盈亏。很多人担心原来的在饭碗”被打破，变成企业工人之后的既有利益得不到保障，心里恐惧企业改革。

二 是国有资产的流失

  国有资产流失是事业单位改革时常见的问题，主要有三种形式：“拟改制单位通过财务造假或‘小金库’等方式隐匿财产；资产评估不规范，国有资产（特别是无形资产）被低估、贱卖；审批及监管部门的工作不规范、不严格。”

  在事业单位转企时，要切实遵守《关于分类推进事业单位改革中从事生产经营活动事业单位转制为企业的若干规定》，严格审查，准确评估。

三 是保险政策难以维持原状

  事业单位转企之前，人员的保险主要由政府进行保障，与行政单位的待遇持平。进行转企后，相关职工的保险和保障待遇跟企业的经营情况有关。国家在此方面也没有明确的标准和规定，转企员工的待遇不能正常衔接，这在一定程度上增加了事业单位转企工作的难度。

  为了更好的推进事业单位改革，特别是“事转企”的进程，提出几点建议：

首先，准确分类，确保分类的合理性

  事业单位改革的前提是准确分类。分类是界定事业单位功能和性质的基础工作。不同类别的事业单位的改革模式不同，方向也不一样，直接决定了事业单位人员的命运。因此，事业改革中的分类问题是当前的一大难题。

  虽然中央已经将事业单位的分类进行了明确的规定，但由于各地区的情况不同，有很多事业单位的分类还是没有现成的法律依据。这些事业单位在进行分类时要通过大量的细致工作，深入的调研，宏观和微观两方面着手。

  针对某一功能模糊的单位，可以召开专家座谈会，吸取不同人群的意见，保证分类的合理性，减少改革的成本。如有必要的话，可以考虑引入第三方评价机构，结合政府和社会的力量，避免事业单位改革时可能出现的种种冲突，保证事业单位分类的中立性。

其次，理清政府与事业单位的关系

  在事业单位改革过程中，要“建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制是公益类事业单位改革最重要的内容之一。按照政事分开、事企分开和官办分离的要求，理顺政府与事业单位二者之间的关系。”

  改革后，事业单位和政府属于两个不同的机构和部门，不论是资产和职能上都要分开，并没有之前支配和管理的关系。政府的管理重点  要放在宏观方面，对事业单位实行间接管理，主要履行监管的责任。

  事业单位原有的行政级别取消，变成独立的“法人”，拥有“法人自主权”。

第三，引导多方参与国家公共服务体系

  事业单位的改革不能一蹴而就，由于事业单位面广，涉及部门多，因此是一个系统的工程。改革过程中，要实现供给主体多元化。

  这些年我国民间公益单位发展迅速。据统计，“2001年—2009年，我国社会团体数量从12.9万个增加到24万个，民办非企业数量从8.2万个增加到19万个，基金会数量从2003年的954个增加到1843个。”这些民间公益单位涉及到社会和科研等多个领域，为政府的服务提供了强有力的辅助作用。

  从长远上看，要形成政府、市场、社会、事业单位等多方机构共同参与的公共服务模式。

最后，从改革成本着手，减小改革风险

  事业单位的改革成本包括多方面：事业成本、社会成本、人力成本和经济成本等。如不能解决好改革的问题，会造成人员不满，不仅影响事业单位正常工作的展开，甚至会出现人员上访情况，破坏社会稳定。

  事业单位改革要逐步进行，处理好改革与稳定的关系，学习西方的改革经验，结合我国各地区的实际情况，减少改革成本，缓解政府压力，确保事业单位改革平稳有序的展开。