仁达方略专家谈 国企改革五年磨砺路

让国企改革顶层设计不再高高在上，真正落地于企业——仁达方略国企改革专家 李锦

导读：2012年以来，中央每一个关于国企改革的文件出台，每一项重大新闻事件发生，国企改革专家、中企之声研究院院长李锦（现已受邀担任仁达方略国企改革专家，本号注）几乎总在第一时间发言，从极为复杂的现象中归纳出合乎逻辑的发展轨迹，指出前景，提出自己的见解与对策。

一、十九大前国企改革形成突破之势

《经济参考报》：近一个多月来，国企改革显得极为突出，联通混改方案出台，神华国电闪电重组，中铁总动作频频，50亿混改子基金助阵，公司制积极推进，国企改革动作连连，这一系列事件都有什么背景？

李锦：目前，国企改革已进入总结前期经验、做出评价的时候，也是接受监督和检查的时候。在8月29日召开的中央深改组第38次会议上，中央提出要对已经出台的改革措施进行总体评估。犹如给学生打分，“赶考”的主要对象是中间这一层，中央各部门及其领导，发改委拿出的是混改，国资委拿出的是公司制和重组，铁路、石油等大部门，每一家都要拿出自己的行动来。今年春天，中央提出要把混合所有制改革作为国企改革的突破口，最近联通的混改方案出台，力度之大出乎很多人的意料，给人一个强烈的感觉。总体上，要形成允许改革有失误、但不允许不改革的导向。特别是“对滞后的工作要倒排工期，迎头赶上”。这是从联通混改到神华兼并重组等国企改革举措密集出现的一个大的背景。

二、“全面深化”是本轮改革的鲜明标志

《经济参考报》：新一轮国企改革也快四年了，该怎样评价这几年？

李锦：这一轮国企改革从2013年底十八届三中全会开始，特征是“全面、深化”。“全面”体现在范围广，出台的方案多，形成了一个完整的、系统的改革政策体系。“深化”主要是触及利益深，推动力度大。十八大后，中央企业和地方国企改革都有所提速，十项国企改革试点全面推开，部分重要领域混改、兼并重组、股份制改革等也在深入推进，改革如火如荼。这是改革集中推进、全面深入的五年，是国企改革夯基垒台、积厚成势、攻坚克难、积累经验的五年。

但是，我们应当看到，很多的改革措施并没有落实，很多硬骨头还没有啃下来。有些改革已进入深水区，有些还处于搁浅状态;国企分类问题本来是基础与前提，现在是举棋不定，导致改革难以有序推进；有些地方改革的焦点没有对准所有权与经营权分离；国资体制改革缓慢，也影响国企改革。

整体上看，国企改革处于政策出台、情况摸清、焦点聚准、经验探索的阶段，为十九大以后的国有企业全面改革的落实创造了条件。

三、五年改革是在国企面临巨大困难时起步的

《经济参考报》：怎么认识这五年国企改革的成就，恐怕要寻找一个起点，从2012年说起？

李锦：这五年，很不平凡。用一句话来形容，叫作开船偏遇顶头风。进入2012年以来，中国经济遇到的困难似乎一下子都暴露出来，风大浪高。2009年，政府出台4万亿投资计划、产业振兴规划以及宽松货币政策来抗衡危机对中国经济的冲击。新一轮国企改革的突围就是从经济连续下行开始的。

从整个国企经济增长与利润来看，曲线由高处落下，连续48个月下行。

从表面看，我们面临着一个经济结构不合理、发展方式粗放、要素利用效率低下、环境破坏严重以及社会矛盾加剧的局面。

问题的根子在哪里？是政府经济(计划经济)与市场经济的二元结构。中国经济中长期形成的高积累、重投资、轻消费的所谓“投资饥渴症”，就是由政府的力量过于强大所致;而产业的低级化，产品的低端化，缺少核心技术和品牌等，则是由市场的力量没有发挥到位所致。

四、新一轮国企改革的三个阶段与四件大事

《经济参考报》：这五年国企改革可以分为几个阶段？中间主要解决了哪几件大事？请您把大致脉络介绍一下，谈谈您的看法。

李锦：2012年后的五年，中国国企改革大概分为三个阶段。2012年底至2013年10月，内部做实公司激发活力、外部重组兼并做强做优，而央企上社会压力巨大，国企改革实际上处在散乱而茫然阶段。新一轮国企改革从2013年12月到2015年9月是初期，以十八届三中全会为起点、以混合所有制为开端，《决定》到《指导意见》出台，政策文件形成体系；中期是2015年11月到2017年10月，是供给侧结构调整与国企改革同步推进，一边是以供给侧结构性改革为主线，势如破竹的“三去一降一补”及央企重组，一边是以管资本为主题，国资改革与混合所有制改革继续向前推进。后期是2018年到2020年。

最为艰难也是最为精彩的壮举集中在十八届三中全会后的四年。

四大主题相继展开，此起彼伏。2015年9月24日《关于全面深化国企改革的指导意见》出台，一个完整的政策体系呈现，2014年央企巡视及反腐败与2016年在国企改革中加强党的领导前后相连，2015年11月后的供给侧结构性改革，三去一降一补在2016年成功推进；2017年混合所有制为主的国企改革形成突破。几乎一年一个主题，有时几个主题同时进行，相互穿插，气韵相通，蔚然成势。

五、混合所有制开头与收尾曲折迷离

《经济参考报》：从十八届三中全会后开始，似乎是混合所有制的热议开场的，最近联通混改方案引起热议，从中透露了什么？

李锦：混合所有制改革是这五年国企改革最大的热点之一，从这里开头，又在这里形成高潮。这也分为三个阶段：热议、有序等待、热潮，开始时间分别是2014年元月、2015年3月与2016年9月。

十八届三中全会结束不久，我们的改革很快就遇到了分歧。这种麻烦是思想理论分歧的反映。政府智库部门的研讨会，多围绕股权多少来讨论，一方维护公有制，防止国有资产流失；一方鼓吹私有化，显露消灭国企的意图。讨论的焦点集中在所有权上，而不是经营权上；本质是要不要改革，要什么样的改革，而不是怎样改革。

联通混改试点从去年9月底开始，是国企混改形成突破势头的一个标志性事件。最近，中央深改组会议提出要形成允许改革有失误、但不允许不改革的导向。特别是“对滞后的工作要倒排工期，迎头赶上”。这是我们认识联通混改的一个大的背景。

六、联通混改具有标志意义

《经济参考报》：最近联通混改方案引发热议，能透露出哪些国企混改新动向？联通混改对国企改革是否具有样本意义？

李锦：联通试点，是国企混改形成突破势头的一个标志。有三大突破点：

一是有垄断特征的国有企业由公有制绝对控股转向相对控股，让出30%以上的股份，拿到780亿巨量现金，力度非常大；

二是混合所有制改革层次深，方式复杂，战略投资加财务投资，外部投资加内部投资，职工持股的幅度比较大；

三是“混改热+互联网热”的模式出现，互联网民企的战略投资大规模进入，国企向产业链条中高端发展。

联通的改革具有样本意义，是新一轮国企改革以来，力度最大的一次改革。在发改委抓的三批混改中，联通如果蹚出一条新路径，对后面的国企改革都有借鉴和启发意义。它们无论对混改目标的确定、路径的选择和标准的明确，还是在混改过程中使用的方法，都将为后面的混改队伍提供可复制、可推广的经验。

这一次以联通为代表的混改，与过往国企混改不同之处在于，一是改革的重点是经营市场化，是经营机制的改变，而不是所有制的改变，焦点不在所有制的多和少，而是在经营权程度的深和浅；第二是防止国有资产流失，这次混改规定员工持股最高不超过1%，切断了少数人趁混改暴富的道路；三是，不是简单的改制就完了，而是转向公司化治理，建立法人治理结构，以市场化经营来体现效益。不像以前那样，把改制当作目的，改制效果就不再过问；现在改制只是手段，把效果和要求放在前面，应该说有着本质的进步。

《经济参考报》：下一步混改热点集中在哪些领域？今年下半年的混合所有制改革，能给我们提供一个您构想的路线图吗？

李锦：第三批公布的数量可能会大大超过前两批。第三批试点中地方国企混改更引人关注，因为大多数国企还是在基层。预计石油、天然气、铁路混改的空间很大，资本参与的空间很大。

目前，我国混合所有制改革以两条线两个领域展开。一条线是国资委主抓的以经营性央企为主，发展稳健而有序，从2014年开始中国建材、中国医药的试点以来，经验在待机推出；一条线是发改委主抓的以特殊功能性央企为主，在去年秋季以来连续三批试点，突出的代表是东航物流与联通。

自从去年底的中央经济工作会议确定把混合所有制改革作为国企改革的突破口以来，发改委主抓的三批试点犹如三支突击队，发起一轮一轮冲锋，势头很强。

现在，第二批突击队中金珠宝、中粮也开始公布方案了。第三批试点也已经开始报方案了，等待遴选。以上说的中央企业领域，还有一个是地方国企领域，已呈遍地开花之态。上下联动，可望在今年年底形成国企改革的突破之势。

七、供给侧改革把国企发展引入一个新周期

《经济参考报》：您在中央提出供给侧结构性改革的战略部署后，很快研究并且写出《国企供给侧改革的难题与焦点》这部著作，并且多次为供给侧改革的成功而著文评论。您如何看待国企供给侧改革？

李锦：供给侧改革是这五年中最值得大书特写的一件事。中国经济在连续48个月下行后，在2016年10月开始逆势上扬，进入分化优化新阶段。

供给侧结构性改革，是一场深刻的变革。在不到两年的时间中所创造的改革红利，极为显著。供给侧结构性改革，是这五年国企改革的转折点。2016年实现利润总额增长6.7%。不仅终止了2014年和2015年连续两年的下降态势，还创造了2012年以来的最高增速。新的利润增长点正在形成，结构日趋优化。意义在两方面：

一是这是我们国家自2012年来长期沉浸在经济雾霾里面的一股强风，展示出晴朗的蓝天。经济犹如在一直下沉的无底洞里沉没，突然着了地，产生很强的稳定感。

二是我国利润行业构成发生重大变化，总体稳步发展、行业分化加快、结构趋向优化，这正是供给侧结构性改革所期盼的境界。这是属于牵涉中长期的重大变化。

《经济参考报》：最近，中国国电与神华集团实施联合重组。您怎样看待央企重组这件事？这与供给侧改革有什么联系？

李锦：中国国电与神华集团实施联合重组，属于强强联合，共同打造煤电航母。这是近年来煤炭电力行业规模最大的重组案例，中国国电携手神华集团属于产业链上下游的联合重组，对于推进煤电一体化、稳定煤炭市场、促进行业可持续发展和企业转型升级均有重要意义。从十八大以来五年，18组34户央企实施了重组。尤其是2015年下半年以来，重组频率明显提升，而且规模和力度都很大。

我的观点是，央企进入大企业时代，目前的98家最终重组合并到80家左右只是时间问题。

八、管资本开始走上正轨国资改革引领国企改革

《经济参考报》：国资监管体制的改革，是国企改革的重要一环。在2017年，似乎也开始重视起来了。

李锦：国资监管体制的改革，是化解政府与企业矛盾的一面。在开始三年没有什么实质推动。似乎国资委一直是国企改革的领导者，忙着起草文件，搞试点。而国企改革节奏缓慢，一时广为议论。在2017年3月，中石化原董事长傅成玉在全国两会发言，讲到国企监管改革不能代替国企改革，国企改革的主体是企业而不是政府，导致了“上面想改很难改、企业想改不能改不敢改”的不协调局面。很多国企改革的文件主题是改革，发表出来总有监管的浓烈味道，所以文件没办法落实。他的话在两会上，在整个舆论界都引起了强烈的反响。

到了下半年，事情有了转机。国务院办公厅转发《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，对国资监管方式和国务院国资委职能转变作出系统性安排。国资委通过放经营权、授所有权，从而让企业更好地进行公司治理与市场化经营。“以管资本为主”正成为国资改革的突破口，以国资改革带动国企改革的态势开始明朗。

《经济参考报》：7月底，国资改革又出一条新闻。国务院办公厅印发了《中央企业公司制改制工作实施方案》，要求2017年底前，国资委监管的中央企业全部改制为按照公司法登记的有限责任公司或股份有限公司。这是否意味着，国资改革又向前推进一步？

李锦：国企改革到下半年有扎堆的感觉。按照《方案》明确的时间表，69户央企集团公司和3200户央企子企业，必须在半年时间内完成从全民所有制到公司制的“变身”。也就是说，改制完成后，中央企业将全面步入公司制时代。

完成公司制改制，对于央企建立现代企业制度至关重要，并且是混改、资产证券化等一系列改革的前置条件。

公司制改制不能换汤不换药。如期完成改革的难点不仅仅在于时间紧、任务重，还在于改革并非企业组织形式的简单变更，而是要切实转换经营体制机制，使国有企业真正成为适应社会主义市场经济和现代企业制度要求的独立市场主体。

九、从深改组38次会议可以看出国企改革的鲜明轨迹

《经济参考报》：在国企改革五年出现积极变化的原因中，您认为最主要的原因是什么？

李锦：中国国企改革离不开党的领导、国企领导干部与职工的努力。而我国近年来一系列重要国企改革措施皆出自中央深改组的谋篇布局、全面统筹和深入推进。从深改组至今召开的38次会议中，可以看出中国国企改革的鲜明轨迹。改革从来不是轻而易举，深改组甫一成立，就开启了一些热点领域的改革工作。第四次会议审议了《中央管理企业主要负责人薪酬制度改革方案》。截至8月28日，这一会议已召开38次，距离“改革任务”完成还有三年多一点时间，“赛程”过半。对于国企改革而言，早期，中央深改组会议以宏观层面的政治、党建、市场经济改革为主。前一阶段，重在“夯基垒台、选材备料、立柱架梁”。

2016年以来，国企改革重点逐渐转移到相对具体的操作层面，进入“全面深化改革的施工高峰期”。

十、对今后三年国企改革的期待

《经济参考报》：中国共产党第十九次全国代表大会将于10月18日召开，社会各界对大会在未来指引中国改革方向上充满期待，您对此有何前瞻和预测？尤其是作为经济体制改革的核心，国企改革在十九大前后还会有哪些新动作？

李锦：各界对十九大国企改革充满期待，可以理解。五年来，中国经历了很多大事，很不容易。其中，“一带一路”和外交问题，廉政建设和党风问题等，形成了一个完整的单元，都取得了历史性的突破，效果显著。在经济领域，十九大之后有更多的事情要做。首当其冲的就是经济体制改革。国企改革是处于经济体制改革中核心的位置，牵动全局。

十九大后，对国企改革将给予充分的重视，预计将以更大的力度，更大的步伐推动国企改革。

总体来说，十九大将在宏观层面在方向上做出指引，在十九届三中全会将对国企改革做出更明确的表述，还会有新的重大部署。我推测，国企改革将在九个方面得到明显推进：

一是坚持把经济结构战略性调整作为市场配置资源的主攻方向，继续去产能、去杠杆；

二是把国有企业公司制改革作为进入市场经济体制的重要任务，把企业推向市场；

三是国企分类问题解决好，引导改革有序推进；

四是把所有权与经营权分开作为国企改革的核心，焦点调到市场化经营上，坚持把活力作为国企改革根本出发点和落脚点，包括加快职业经理人队伍形成；

五是建立和健全宏观调控体系，计划、财税、金融与社会保障部门相互配合的宏观调控体系；

六是在所有制结构上，以公有制为主体，多种所有制经济平等竞争，混合所有制改革进入较大规模；

七是在分配制度上，实行以按劳分配为主体，多种分配方式并存，效率公平兼顾；

八是走过单兵突进的初始阶段。经济制度创新与政治制度、文化制度以及社会管理制度的创新相互交织、相互支撑；

九是坚持把党的领导与公司治理融合，对公司一把手的权力限制，保证国企所有权牢牢掌握在走社会主义当权派手中。进行产权改革，用法律上的所有权的权力，强化经济上所有权的权力，建立新型现代企业制度。

这些环节是相互联系和相互制约的有机整体，构成国企改革的基本框架。

最大的追求是什么？在于激发企业发展的活力，把国有企业做强做优做大，到2020年划上一个完美的句号。

当然，改革不是编一些文件交差，更不是翻一下牌子就了事的，不能换汤不换药。突围之路漫长，庆功尚待时日。