国企改革：

如何动事业单位改革的“奶酪”

2011年3月23日中共中央、国务院推出《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，拉开了事业单位改革的大幕，《指导意见》涉及到我国120多个万事业单位和3000多万事业单位工作人员，是“首个统领我国事业单位改革进程的顶层设计”。

《指导意见》提出，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务3个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。今后，不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。

截至2015年底，历经5年的事业单位分类改革绝大多数已经完成，但是，一些事业单位的性质还比较模糊，到底是从事生产经营活动的实业性质的，还是政府机构性质的；到底是公益一类性质的，还是公益二类性质的，各个事业单位自身的定位和上面给的定位有差别，所以还在“讨价还价”。

以北京市为例，截至2014年底，1万多家的事业单位中已有77%完成了分类，其中有0.5%为行政类、2.7%为经营类、87.8%为公益一类、9%为公益二类。北京市提出了以“备案制”，通过减少对相应事业单位减少微观和直接的管理，增强事业单位的自主权。并且通过加大政府购买公共服务的力度，不再“增机构”、“增编”，逐步核减事业编制、安置相关人员。

在生产经营类事业单位转为企业，即“事转企”过程中所面临的改革难点主要为：

一是观念转变困难。

事业单位一直以来都是政府主管，不论是工资待遇还是管理模式上与国家机关相差无异。很多事业单位的人员也一直把自己视为政府机关人员，社会评价亦是如此。受到传统思维的影响，很多事业单位人员已经习惯了稳定的工作状态。在进行转企改革后，事业单位自主权加强，成为独立的企业和经济实体，自负盈亏。很多人担心原来的在饭碗”被打破，变成企业工人之后的既有利益得不到保障，心里恐惧企业改革。

二是国有资产的流失。

国有资产流失是事业单位改革时常见的问题，主要有三种形式：“拟改制单位通过财务造假货‘小金库’等方式隐匿财产；资产评估不规范，国有资产（特别是无形资产）被低估、贱卖；审批及监管部门的工作不规范、不严格。”在事业单位转企时，要切实遵守《关于分类推进事业单位改革中从事生产经营活动事业单位转制为企业的若干规定》，严格审查，准确评估。

三是保险政策难以维持原状。

事业单位转企之前，人员的保险主要由政府进行保障，与行政单位的待遇持平。进行转企后，相关职工的保险和保障待遇跟企业的经营情况有关。国家在此方面也没有明确的标准和规定，转企员工的待遇不能正常衔接，这在一定程度上增加了事业单位转企工作的难度。

为了更好的推进事业单位改革，特别是“事转企”的进程，提出几点建议：  

首先，准确分类，确保分类的合理性  

事业单位改革的前提是准确分类。分类是界定事业单位功能和性质的基础工作。不同类别的事业单位的改革模式不同，方向也不一样，直接决定了事业单位人员的命运。因此，事业改革中的分类问题是当前的一大难题。虽然中央已经将事业单位的分类进行了明确的规定，但由于各地区的情况不同，有很多事业单位的分类还是没有现成的法律依据。这些事业单位在进行分类时要通过大量的细致工作，深入的调研，宏观和微观两方面着手。针对某一功能模糊的单位，可以召开专家座谈会，吸取不同人群的意见，保证分类的合理性，减少改革的成本。如有必要的话，可以考虑引入第三方评价机构，结合政府和社会的力量，避免事业单位改革时可能出现的种种冲突，保证事业单位分类的中立性。  

其次，理清政府与事业单位的关系  

在事业单位改革过程中，要“建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制是公益类事业单位改革最重要的内容之一。按照政事分开、事企分开和官办分离的要求，理顺政府与事业单位二者之间的关系。”改革后，事业单位和政府属于两个不同的机构和部门，不论是资产和职能上都要分开，并没有之前支配和管理的关系。政府的管理重点要放在宏观方面，对事业单位实行间接管理，主要履行监管的责任。事业单位原有的行政级别取消，变成独立的“法人”，拥有“法人自主权”。  

第三，引导多方参与国家公共服务体系

事业单位的改革不能一蹴而就，由于事业单位面广，涉及部门多，因此是一个系统的工程。改革过程中，要实现供给主体多元化。这些年我国民间公益单位发展迅速。据统计，“2001年—2009年，我国社会团体数量从12.9万个增加到24万个，民办非企业数量从8.2万个增加到19万个，基金会数量从2003年的954个增加到1843个。”这些民间公益单位涉及到社会和科研等多个领域，为政府的服务提供了强有力的辅助作用。从长远上看，要形成政府、市场、社会、事业单位等多方机构共同参与的公共服务模式。

最后，从改革成本着手，减小改革风险  

事业单位的改革成本包括多方面：事业成本、社会成本、人力成本和经济成本等。如不能解决好改革的问题，会造成人员不满，不仅影响事业单位正常工作的展开，甚至会出现人员上访情况，破坏社会稳定。事业单位改革要逐步进行，处理好改革与稳定的关系，学习西方的改革经验，结合我国各地区的实际情况，减少改革成本，缓解政府压力，确保事业单位改革平稳有序的展开。

新视角：

做企业文化，请扔掉腰间的麻绳

    企业文化是企业在生产经营和管理活动中所创造的具有该企业特色的精神财富和物质形态。它包括文化观念、价值观念、企业精神、道德规范、行为准则、历史传统、企业制度、文化环境、企业产品等。企业文化是企业的灵魂，是推动企业发展的不竭动力。其核心是企业的精神和价值观。这里的价值观是指企业或企业中的员工在从事商品生产与经营中所持有的价值观念。

企业文化工作是“一把手”工程，企业文化水平的高低，起决定因素的是企业“一把手”。而一些企业在做企业文化的时候，总是喜欢按照自己的偏好去做，不尊重科学，不尊重规律，还美其名曰“中体西用”。事实上，企业应按照全球共同的语言，尊重企业文化建设和管理本身的规律，扔掉不合时宜的东西，否则只是增加成本而已。打个比喻，就像穿着西装，却在腰间系个麻绳，美其名曰“中国特色的企业文化”，实则贻笑大方而已。

当然，形成这种偏好性、随意性的人治企业文化有其特定的原因，归结起来主要是三方面：

第一是企业家本身的经验主义和错位的权利观念，企业创业期和发展前期，企业家个人的作用不可磨灭，甚至可以说起到至关重要的作用，随着企业的发展壮大，企业家的往往迷信自己的经验；同时错位的权利观念通常表现在按照企业家的意志制定一些规章制度，但是往往最不遵守规章制度的是制定者自己。遵循规则不能体现自己的权力与地位，同时认为自己的贡献和地位可以并且理应游离于规则之外甚至凌驾在规则之上。

第二是中国几千年的传统文化和思想的束缚，企业文化是社会文化的反映，传统文化是决定企业文化的重要因素之一，汉武帝重用董仲舒独尊儒术以后，几千年封建主义政治秩序的主流就是人治，“学而优则仕”，政治为重的中国传统官本位思想及偏好影响并引导人们的思维并逐渐固定成为人们的行为习惯和准则，历史上的“文景之治”、“贞观之治”一直被传为佳话，这为英雄情结的滋生和扩大和被人们从心理所接受提供了丰富的土壤，并逐渐成为中华文化的一部分。

三是社会意识和规则的影响和推动，社会的意识形态、通用的行为准则和道德规范正引导包括企业界在内的人们把企业的兴衰成败寄希望于企业家。认为企业家是治理企业的一剂良方，是超过所有制度设计和措施的最最重要的选择。把企业走向卓越的希望寄托在英雄式的企业家身上。大家普遍认为是韦尔其造就了伟大的GE，张瑞敏造就了不凡的海尔。而社会群体对于英雄人治的盲目崇拜导致企业家也往往偏向选择人治而非理性的法治。

先秦百家争鸣，顺应时代潮流，吴起变法强了魏国、申不害变法成就劲韩，但都只强了一时；而秦孝公顺应大争之世重用法家商鞅，彻底变法使得秦国一跃而成为强国；惠文王不废商鞅之法而重用纵横家张仪，连横破纵，逼退六国；秦始皇重用治水名家郑国、兵家王翦王贲、蒙恬李斯，修正商鞅之法，使法、术、吏治三者合一，终于实现了华夏的统一，此不可所谓不是法治之功。但统一六国后，不顺应时代、不变通法治而导致秦三世而亡。历史的烟云过往我们可以分析借鉴，如同一个企业的发展，文化的构建需要顺应时代，制定科学合理的管理制度等以及不断的更新创造！

那如何摒除个人主义，真正利用科学的方法构建企业文化？

从企业一把手开始，改变思想观念和行为习惯

企业家需要对自己的角色重新进行定位，实行法治而非随心所欲的人治，构建适合企业发展和社会环境的新型组织架构，并完善企业管理制度和流程，使得公司各项管理工作逐渐规范化，关注员工需求，同时将企业家的经营思路、理念、价值观、品德修养等正面的东西与企业发展需求相结合，高度概括提炼出符合企业特点、发展要求的核心文化理念。

从管理实践出发，注重文化内涵而非形式

企业的文化建设需要形成一个体系，企业文化不能简单的教条化，而是必须形成一个文字表述的、可内部学习传播的、持续发挥影响、多维度全方位的文化体系。这个企业文化体系的构建需要从管理实践出发，注重内涵。因为企业文化就是以文化为手段，以管理为目的，企业的经营理念和企业的价值观是贯穿在企业经营活动和企业管理的每一个环节和整个过程中的，并与企业环境变化相适应的，因此企业文化体系的构建不能脱离企业管理。同时企业文化如果只有表层的形式而未表现出内在价值与理念，这样的企业文化是没有意义的，难以持续的，所以不能形成文化推动力，对企业的发展产生不了深远的影响。

从企业自身发展阶段出发，关注企业文化的个性和创新

任何事物的发展都有阶段性，成功的企业文化必然有其个性化特色以及不断创新顺应时代潮流的特质。每一个企业的发展历程不同，企业的组织和架构都不同，面对的竞争压力也不同，所以其对环境作出反应的策略和处理内部冲突的的方式都会不同。所以企业文化就是在不同的背景下，将企业自身的发展目标、发展阶段、经营策略、内外部竞争环境等多种因素结合起来分析，再来确定合理的、独特的文化模式。同时根据企业发展和社会进步，不断的创新和调整，使其内涵价值和核心观念顺应时代，形成真正的自我循环修复并不断更新的特色企业文化。

所以企业文化的构建需要摒弃个人偏好，按照科学的合理的方式方法去构建，注重管理实践和内涵，适应时代发展，切不可挂羊头卖狗肉，或者穿着西服系着麻绳。

行业观察：

“通航”引爆万亿市场，改革应打蛇打七寸

短期来看，我国正经历增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期”叠加的阶段，各种矛盾和问题相互交织，进入新常态。从长远来看，我们发展仍处于重要战略机遇期，仍具备持续保持中高速发展的潜力。通过深化改革，进一步调整经济结构、改变经济增长方式，才能实现向平稳的可持续发展的转型，从而适应经济新常态。

党的十八届三中全会开启了全面深化改革的新阶段，逐步推进各个方面的深化改革正在如火如荼的进行。改革涉及范围广泛，从基本经济制度到现代市场体系，从国资国企改革政策的逐步细化到行政事业单位改革的具体细则，从医疗改革到电力改革，逐步释放改革的红利。如国资国企逐步完善现代企业制度，与市场经济相融合，适应市场化、国际化新形势，提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。

2016年5月4日，李克强总理在国务院常务会议上提出部署促进通用航空业发展，以改革创新扩大有效内需，其中主要从机场建设投资主体、核心装备研发应用、稳步扩大低空空域开放三方面改革创新。

5月17日，国务院办公厅关于通用航空业改革方面，继之前相关政策指导文件，再印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》，进一步促进通用航空业改革，“提出五个方面重点任务，2020年通用航空业经济规模将超1万亿元等发展目标”。

通航的逐步深化改革——逐步完善市场化体系，引起我们的思考：在新常态的大背景下，应如何推进全面改革？全面改革应如何可以更大程度激发我们新的经济增长点，可以为实现向平稳的可持续发展转型、持续保持中高速发展做出较大贡献？

仁达方略研究认为在改革这盘大棋中应该注意“打蛇打七寸”的道理，即改革不能是局部的小打小闹，重点应该以全面深化改革中的重要领域和关键环节为导向进行改革，逐步完善市场化体系，提高运营效率，才能取得较明显的改革效果。

重要领域和关键环节具有巨大的挖掘潜力

一方面，我国通航产业发展水平不仅与发达国家相差甚远，产业规模甚至不如巴西、南非等发展中国家。目前美国的通用航空是全球最为发达的国家。2015年GAMA统计全球共计36.2万架通用飞机，美国便拥有超过20万架，近全球保有量的2/3；累计飞行作业时间超过2300万小时；拥有超过20000个通航机场；活跃飞行员人数超59万人。

另一方面，产业整体规模与我国国土面积、人口数量和人均经济实力不相称。主要因为我国通用航空产业低空开放晚，区域少，基础设施和服务体系不健全，相关政策法规和制度体系不完善等诸多制约因素。2016年我国将进一步开放低空管制，允许私人飞机使用1000米以下的空域，为通用航空行业运行提供有利可图的可能性，鼓励社会资金进入通用航空业。截止2015年，我国通用航空机场（含临时起降点）已超过300个，每十万平方公司拥有通用航空机场或者临时起降点2.98个，显著低于国际平均水平；通用航空专业人员严重不足，我国在册通用航空飞机员不足4000人，民航总局预测到2035年对民航飞行员的需求为50万名；通用航空飞机2186架，共完成作业飞行73.5万小时。

预计“十三五”期间，通用航空将会迎来大发展，民航局将做好顶层设计，配合推进低空空域改革。根据民航总局的官方预测：到“十三五”末，通用机场将建成超过500个，通用航空器将达到5000架以上，年飞行量将达到200万小时，产业整体规模将超过10000亿元。

重要领域和关键环节投资效益巨大

通用航空应用领域多样，涵盖范围广。从事公共航空运输以外的民用航空活动，可应用于抢险救灾、气象探测、科学实验、教育培训、文化体育等方面的飞行活动，投资效益较大，催动国民经济的快速增长，对GDP的拉动作用达到1%。2015年美国通用航空行业雇佣超过110万人，为国民经济贡献超过2190亿美元，通航+运输航空为美国GDP贡献20%。据估计中国2014年通用航空产业总规模仅为200亿元，仅占GDP的0.03%。

通用航空产业链配套涉及范围广泛。产业链主要涉及航空器的整机组装以及零部件制造、基础配套设施建设、运营租赁以及人员培训等产业组成，包括了基础设施建设、人员招聘、装备制造、材料加工、燃料供应、运营维护、融资租赁等领域，覆盖了第一产业至第三产业的各大部门。通用航空产业链主要分为：上游产业包括通航飞行器整机制造、无人机制造和发动机制造；中游产业主要涉及通用航空配套相关的基础设施建设；下游产业主要包含各类行业的商业化应用。据东吴证券预计，“十三五”期间，单整机制造领域的市场空间即超过2000亿元，空管系统、空港设备市场累计市场空间超过120亿元，运营托管、MRO、租赁及飞行员培训业务累计市场空间超过700亿元。

通用航空的高速发展将极大程度上带动整个配套产业链发展，逐步成为带动相关传统产业升级和经济发展方式转变的重要驱动力。美国ACP通用航空项目研究组研究表明，通用航空产业投资效益巨大，投入产出比例高达1:10，技术转移比为1:16，就业带动比1:12，远高于工程机械、汽车等传统装备制造业。

重要领域和关键环节对经济的拉动效果明显

中国传统制造业增速逐步下行，经济增长逐步进入中等收入陷阱期，而通用航空高端制造业及期附加的服务业全产业链将成为中国经济的新增长点。通航对经济巨大的正边际效用源自通航产业链的庞大结构，其包括航空研制、地面保障、基础配套、运营托管、培训维修等。再结合现代科技发展，通用航空与互联网+、跨界合作、金融租赁等新概念的应用融合，更加提高通用航空业对经济的拉动效应。据相关统计，通用航控业对经济的拉动比例效果是1:10，而汽车大概是1:4。

在重要领域和关键环节深化改革时，应该注意相应保障措施，协助深化改革从而取得相应效果，具体基本措施如下：一是加强政府引导。从加大政策支持力度、完善法规标准体系和推进政策试点等方面做出指导意见；二是持续改革创新。通过对通用航空行业多个方面进行持续改革创新，彻底改革，充分激发经济效果；三是政府通过购买服务、减少税收等形式培育扩大通用航空市场。

经上，仁达方略认为新常态下深化改革重点应该放在重要领域和关键环节，充分激发改革的活力，创新新的经济增长点，持续保持中高速发展，实现可持续发展转型，而不是小打小闹，流于形式。

报告作者及声明

作者

仁达研究院国企改革研究课题小组

仁达研究院行业研究小组

致谢

仁达方略项目中心 吴美云婷 陈永江 张文艳

声明

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